Fotografierverbot

Fotografierverbot – Dürfen Polizisten fotografiert werden?

Es soll ein Fotografierverbot von Polizisten bestehen. Durch einen Artikel innerhalb der Zeitung „Polizei, dein Partner“, verfasst von dem PKH Dirk Weingarten, sowie durch einen Bericht in der Lokalpresse ist der Verfasser auf die Problematik aufmerksam geworden, ob und wann es erlaubt ist, Polizisten im Einsatz zu fotografieren und die entsprechenden Fotos zu veröffentlichen.

Fotografierverbot
Fotografierverbot

Anlässlich einer ‚kleinen Anfrage‘ innerhalb des Landtages des Landes Nordrhein Westfalen gab das hier zur Antwort berufene Landesinnenministerium bekannt, dass es die Auffassung vertrete, schon das bloße Fotografieren und Filmen von Polizisten könne deren Recht am eigenen Bild verletzen. Das „auf eine bestimmte bezogene Situation bezogene Erscheinungsbild“ des Fotografierten werde dadurch „seiner Kontroll- und Verfügungsmacht entzogen“. Ausnahmen seien nur dort zulässig, wo bedeutsame zeitgeschichtliche Ereignisse abgelichtet werden oder wo Szenerien im Bild festgehalten werden, auf denen Polizisten oder der Polizist nur „als Beiwerk“ betrachtet werden.

Bei Routinemaßnahmen, also Personenkontrolle, Durchsuchungen oder Verkehrsunfallaufnahmen, seien Aufnahmen von Polizisten grundsätzlich unzulässig.

Insbesondere die Auffassung, der fotografierte Polizist im Einsatz könne sich auf sein Recht am eigenen Bild berufen, führt hier zum Widerspruch.

Klassischerweise sind die Grundrechte Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat. Immer dort, wo der Staat dem Bürger in einem sogenannten Über-/Unterordnungsverhältnis gegenübertritt, sollten die Grundrechte, so jedenfalls der Grundgedanke des Verfassungsrechtgebers, dem Bürger einen geschützten Raum zuweisen, in den der Staat nicht ohne Weiteres, sondern allenfalls aufgrund Gesetzes und durch Gesetz oder aufgrund konkurrierender anderer Grundrechte eingreifen darf.

Noch bis zum Jahre 2003 hinein wurde in der Staatsrechtslehre zum Beamtenrecht noch die Begrifflichkeit des sogenannten „besonderen Gewaltverhältnisses“ verwendet.

Das „besondere Gewaltverhältnis“ war geschaffen worden, um eben die Diskrepanz und letztendlich die Grundrechtseinschränkung der sich im besonderen Gewaltverhältnis befindlichen Menschen zu rechtfertigen.

Als besonderes Gewaltverhältnis wurden die Verhältnisse zwischen Bürger und Staat betrachtet, die z.B. durch die Ernennung zum Beamten (Beamtenverhältnis), durch den Beitritt in eine Schule oder durch die Inhaftierung geschaffen werden.

In diesen besonderen Gewaltverhältnissen sollten sich die betroffenen Grundrechtsträger aufgrund der Besonderheit der Verhältnisse gerade nicht umfassend auf die ihnen ansonsten und anderen Menschen zustehenden Grundrecht berufen können.

Hier trug der Gedanke Früchte, dass die klassische Abwehrfunktion von Grundrechten (s.o.) hier nicht Platz greifen kann, da diejenigen, die sich in einem besonderen Gewaltverhältnis befinden, Teil des Staates und somit Teil der Organisation und der Ordnung sind, gegen die normalerweise sich die Abwehrfunktion der Grundrechte auswirkt. Allseits bekannt ist auch insoweit und wurde über lange Zeit uneingeschränkt angenommen, dass z.B. Beamte nicht streiken dürfen. Beamte dürfen auch nicht frei weg ihre Meinung äußern und verbreiten. Ähnliches gilt für Schüler, Lehrer und Gefangene (Kontrolle der ausgehenden und eingehende Post vs Briefgeheimnis).

Grundsätzlich wird in der allgemeinen Beamtenrechtslehre angeführt, dass zum einen jedenfalls für die aktiven Beamten besondere außerdienstliche Verpflichtungen bestehen und daneben allgemeine staatspolitische Pflichten, wie z.B. die Treuepflicht, die Unparteilichkeit und Uneigennützigkeit, die Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer Tätigkeit, das Streikverbot, der Diensteid, der volle persönliche Einsatz, die Pflicht zur Übernahme von Nebentätigkeiten, die Pflicht zur Uneigennützigkeit, die Gehorsamspflicht, die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit, das Aussageverbot, innerdienstliche Verhaltenspflichten, die Wohnsitznahme und die Pflicht zur Tragung von Dienstkleidung usw. .

Solange und soweit sich der Beamte in einer Sonderverbindung zum Staat befindet sind dererlei Einschränkungen zulässíg, weil sie notwendig sind zum Erhalt und zur Förderung des Staats- und Allgemeinwohls. Verfassungsrechtlich wird diese Beschneidung der Grundrechte des Beamten mit dem grundgesetzlich verankerten Institut der ehernen Grundsätze des Berufsbeamtentums ( Art. V GG) als Schranke gerechtfertigt. Hier ist es so, innerhalb dieses besonderen Gewaltverhältnisses, dass sich die Grundrechte nur auf ihren wesentlichen Kern beziehen, möchte sich ein Beamter auf dieselben berufen.

Aus der Wesentlichkeitstheorie der Grundrechte (Artikel 19 GG), sowie Artikel 33 GG und den dort niedergelegten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ergibt sich über die Jahre eine Entwicklung der verfassungsrechtlich gerechtfertigten Beschneidung der Grundrechte von Beamten.

Noch im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24.09.2003 (2 BvR 1436/02) führten die Verfassungsrichter Jentsch, Di Fabio und Mellinghoff zum vorzitierten Urteil in ihrer abweichenden Stellungnahme aus, dass die getroffene Entscheidung des Gerichts (Kopftuchurteil) „zu einer im Grundgesetz nicht angelegten Fehlgewichtung im System der Gewaltenteilung, sowie im Verständnis der Geltungskraft der Grundrechte beim Zugang zu öffentlichen Ämtern führe“. Noch im Jahre 2003 führen die Verfassungsrichter aus, dass das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung die funktionelle Begrenzung des Grundrechtschutzes für Beamte verkennt.

„Wer Beamter wird, stellt sich in freier Willensentschließung auf die Seite des Staates. Der Beamte kann sich deshalb nicht in gleicher Weise auf die Freiheit sichernde Wirkung der Grundrechte berufen, wie jemand, der nicht in die Staatsorganisation eingegliedert ist“.

Die Verfasser der abweichenden Meinung führen weiter aus, dass der Beamte als solcher vielmehr an die Grundrechte gebunden ist, weil sie Teil haben an der Ausübung öffentlicher Gewalt. Es wird argumentiert, dass das freiwillige Eintritt des Beamten in das Beamtenverhältnis eine von ihm in Freiheit getroffene Entscheidung ist, für die Bindung an das Gemeinwohl und die Treue zu einem Dienstherrn, der in der Demokratie für das Volk und kontrolliert durch das Volk handelt. Wer Beamter werden will, darf deshalb das Gebot der Mäßigung und beruflichen Neutralität nicht ablehnen, weder generell noch in Bezug auf bestimmte, vorweg erkennbare dienstliche Belange.

Ausdrücklich heißt es dort, dass Beamte sich grundsätzlich von denjenigen Bürgern unterscheiden, die durch Maßnahmen der öffentlichen Gewalt anderer einem Statusverhältnis unterworfen werden, dabei aber nicht etwa in die Sphäre des Staates wechseln, sondern nur in eine rechtliche Sonderbeziehung treten, so wie z.B. Schüler.

Demnach sei es ein Irrtum zu glauben, mit der Betonung grundrechtlicher Positionen im innerdienstlichen Bereich, könne ein weiteres Merkmal – nach dem Kampf gegen das Institut des „besonderen Gewaltverhältnisses“ – eine Schlacht für die Freiheitsidee des Grundgesetzes geschlagen werden. Das Gegenteil ist der Fall. Wer den grundrechtsverpflichtenden Beamten primär als Grundrechtsträger begreift und seine Freiheitsansprüche damit gegen die Bürger richtet, verkürzt die Freiheit derer, um derentwillen mit der Wesentlichkeitstheorie der Gesetzesvorbehalt im Schulrecht und auch im allgemeinen Recht ausgedehnt wurde. Das Verhältnis des Beamten zum Staat ist eine besondere Nähe-Beziehung, die von der Verfassung anerkannte und als bewahrenswert angesehene Sachgesetzlichkeiten aufweist. Die Grundrechte wahren Distanz zwischen Bürger und Staatsgewalt gerade um deren Begrenzung staatlicher Herrschaftswillen. Diese vornehmste Funktion der Grundrechte darf sich aber nicht dort uneingeschränkt entfalten, wo die Distanz gerade durch die Staatseingliederung aufgehoben werden soll und deshalb von der Verfassung der Abstand nicht gewollt ist. Im Rahmen einer von der Verfassung institutionell gewollten Nähe-Beziehung kann sich daher die ursprünglichste Grundrechtsfunktion nicht Geltung verschaffen, ohne die Nähe-Beziehung und die Verfassungsentscheidung für einen demokratisch dirigierten öffentlichen Dienst in Frage zu stellen.

Die vorgenannte Entscheidung und Ausführung der abweichenden Meinung werden von Autor herangezogen, um begreiflich zu machen, dass sich ein Polizist innerhalb des Dienstes gegenüber einem ihn fotografierenden Bürger nicht ohne weiteres uneingeschränkt auf sein ihm grundsätzlich zustehendes Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, das Recht am eigenen Wort oder Bild berufen kann.

Wer Teil des Staates ist, kann sich nicht auf die Rechte, die gegen den Staat gerichtet sind, berufen. Dies jedenfalls nicht gegenüber einem uneingeschränkten Grundrechtsträger, der ihm gegenüber steht.

Nach dieser funktionalen Argumentation zeigt aber ein Blick auf die übliche Reaktionsweise „der Polizei“ , dass das zuvor gefundene Ergebnis richtig ist.

Üblicherweise ist es so, dass vermeintlich zu Unrecht fotografierte Polizisten im Einsatz gegenüber dem Fotografen, ob Pressefotograf oder Amateur, diesem untersagen, weiter zu fotografieren oder zu filmen, eine Löschung der Daten verlangen, die Personalien des Fotografen oder Filmers feststellen wollen und letztendlich die Kamera selbst Fotos sicherstellen oder beschlagnahmen.

Die polizeilichen Maßnahmen der Untersagung des weiteren Filmens, der Sicherstellung, der Löschung von Daten, der Personalienfeststellung und der Beschlagnahme sind hoheitliche Maßnahmen, die nur aufgrund besonderer gesetzlicher Grundlage erfolgen dürfen, da sie nämlich einen Eingriff in den Schutzbereich von Grundrechten der Bürger darstellen (Vorrang/Vorbehalt des Gesetzes, s.o.).

Soweit eine Sicherstellung/Beschlagnahme nach den §§ 94 StPO ff erfolgt, handelt es sich um sogenannte ‚nacheilende Gefahrenabwehr‘, als dass zum Zwecke der Strafverfolgung, eine Straftat ist schon geschehen, Maßnahmen durch die Polizei als Vertreter der Staatsgewalt eingeleitet werden, um eben eine Strafverfolgung zu sichern.

Sicherstellung und Untersagung der Filmaufnahmen können aber auch nach entsprechenden landesspezifischen Polizeigesetzen zum Zwecke der Gefahrenabwehr ausgesprochen werden.

Auch dies ist eine hoheitliche Maßnahme, die eine gegenwärtige Gefahr für das Rechtschutzgut der öffentlichen Sicherheit und/oder Ordnung voraussetzt.

Das inhaltlich auf § 14 Preuß. PVG zugehende polizeirechtliche Schutzgut der öffentlichen Sicherheit, wie es auch in den meisten landesspezifischen Polizeigesetzes verankert ist, umfasst neben der Unverletzlichkeit der Normen der Rechtsordnung die Unversehrtheit von Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des Einzelnen, sowie den Bestand und das Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen. Geschützt werden demnach sowohl Individual- wie auch Gemeinschaftsrechtsgüter. Sollte also der Fotograf oder Filmer den konkreten polizeilichen Einsatz gefährden durch seine Filmaufnahmen oder sein Auftreten vor Ort, könnte die Polizei ihm gegenüber sogar ein Platzverbot aussprechen. Dementsprechend wird es als „Minus“ betrachtet, wenn ihm lediglich untersagt wird, zu filmen.

Das Bundesverwaltungsgericht hatte hier einmal unter dem 28.03.2015 einen Fall zu entscheiden, in dem ein Journalist gegen eine polizeibehördliche Anweisung geklagt hat, die ihm untersagt hat, zu filmen, zu fotografieren, und zwar die Beamten eines SEK während eines Einsatzes.

Dererlei Situationen sind von der Diskussion in diesem Artikel eigentlich ausgenommen.

Es versteht sich von selbst, dass natürlich durch die Anwesenheit von Bürgern und deren Reaktionen und Verhalten keinerlei Störungen von polizeilich durchzuführenden Gefahrenabwehrmaßnahmen oder Strafverfolgungsmaßnahmen auszugehen hat.

Wenn aber ein Polizist bei der normalen Unfallaufnahme, bei der allgemeinen Verkehrskontrolle, bei der Hausdurchsuchung oder bei der kämpferischen Auseinandersetzung mit einem Demonstranten abgelichtet wird, und zwar wohl auch im Profil, gefährdet das Verhalten des Fotografen nicht den Erfolg dieses polizeilichen Einsatzes.

Geführt für diese Diskussion nur im Bezug auf solche Fälle, in denen die polizeilichen Maßnahmen, wie oben beschrieben, als Reaktion auf eine vermeintliche Verletzung des Rechts am eigenen Bild eines Polizisten gegen den Fotografen ausgeübt werden.

Wie bereits oben dargelegt, ist das Schutzgut der Gefahrenabwehr die öffentliche Sicherheit und somit auch, soweit es ihm zugestanden wird, das Recht des eingesetzten Beamten am eigenen Bild.

Voraussetzung für die Gefahrabwehr ist das Bestehen einer konkreten Gefahr.

Eine solche liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, das heißt eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde.

Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein.

Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend.

Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes.

Dies bedeutet also dass eine „polizeiliche Gefahr“ erst dann aufgrund der Anfertigung von Bildaufnahmen droht, wenn konkrete Anhaltspunkten dafür bestehen, dass derjenige, der Lichtbilder herstellt diese auch ohne Einwilligung der abgelichteten Person, sowie ohne dass die anderen Rechtfertigungsgründe nach dem KunstUrhG vorliegen, veröffentlichen und sich dadurch gemäß § 33 KunstUrhG strafbar machen werde.

Gegen ein Fotografierverbot spricht somit insbesondere, sofern hier nicht ein Pressefotograf vor Ort ist dem für seine Tätigkeit auch noch das Grundrecht der Pressefreiheit zur Seite stehen würde, dass ein Fotografierverbot polizeirechtlich nur dann ausgesprochen werden kann, wenn feststeht, dass es sich nicht um Tätigkeiten des Fotografen handelt, die nach dem Kunsturhebergesetz gerechtfertigt wären.

Den speziellen Rechtfertigungsgründen des Kunsturhebergesetzes stehen jedenfalls auch entgegen, dass zu berücksichtigende Interesse der Abzubildenden, wenn die Abgebildeten befürchten müssen, Repressalien gegen sich selbst oder ihrer Familie zu fürchten.

Das normale Ablichten eines Polizisten im Einsatz mit Schlagstock oder auf dem Wasserwerfer bei einer Demonstration oder in einem Absperrgürtel muss somit sanktionslos möglich sein. Der abgelichtete Polizist, der während seines Einsatzes fotografiert wird und auch wenn das Foto veröffentlicht wird, muss aufgrund der Anonymisierung nicht fürchten, Repressalien seitens der Einsatzgegner in der Folgezeit ausgesetzt zu sein.

Auch wird anhand dieser Beispiele deutlich, dass ein sich Berufen des Beamten auf sein Recht am eigenen Bild deshalb nicht möglich ist, weil er in Personalunion Ausübender der Staatsmacht ist und auf den „Angriff“ des fotografierenden Bürgers nicht mit den gleichen zivilrechtlichen Sanktionen reagiert, wie es jeder andere Grundrechtsträger (Bürger) tun müsste. Ihm stehend hier aus dem besonderen Gewaltverhältnis erwachsende zusätzliche staatliche Mittel zur Verfügung, auf die er in aller Regel auch zurückgreift, um sich der Verletzung seines Rechts am eigenen Bild zu wehren.

Wenn dem Beamten aber gestattet ist dies zu tun wird deutlich, dass wieder das Über-/Unterordnungsverhältnis, in dessen Rahmen gerade die Abwehr- und Schutzfunktion der Grundrechte zum Tragen kommen muss, gilt. Würde der vermeintlich zu Unrecht fotografierte Polizist dem fotografierenden Bürger auf Augenhöhe begegnen und ihn zivilrechtlich oder strafrechtlich wie jeder andere belangen, durch Erstattung einer Strafanzeige, durch Unterlassung- und Herausgabeverfügung, würde deutlich, dass auch er selber sich als ebenbürtiger Grundrechtsträger fühlt.

Solange er aber die Uniform anhat, ist er dies nicht.

Warum die Diskussion der Rechtsprechung in den letzten Jahren in eine andere Richtung geht, kann nur vermutet werden.

Es ist wohl mittlerweile modern geworden, dass sich der Staat seiner ursprünglich einmal eingegangenen Verpflichtungen langsam immer mehr entledigt und sich immer weiter zu einem Nachtwächterstaat entwickelt.

Der demokratische und soziale Rechtstaat, so wie er einmal bei Gründung der Republik angedacht war, scheint sich in letzter Zeit immer weiter aus dem tatsächlichen Leben zurückzuziehen. Im Bereich der öffentlichen Verwaltung ist dies in den letzten Jahrzehnten dadurch geschehen, dass die öffentliche Hand nicht mehr in der Lage ist, bzw. nicht mehr Willens ist, ihrer Verpflichtung die Wohlfahrt des Staates und seiner Bürger zu gewährleisten, nachzukommen. Wir alle kennen die Diskussion über die defekten, zerstörten und nicht wieder hergestellten Straßen, Brücken, öffentlichen Einrichtungen und Gebäude. Ob es Schulgebäude sind, die dringend renoviert oder auch nur einmal gründlich geputzt werden müssen, oder ob ganze Brücken auf Bundesautobahnen annähernd bis zu einer Wiederherstellung geschlossen werden müssen, zeigt deutlich, wie sich der Staat aus seiner Verantwortung herausschleicht. So auch hier.

Soweit bisher postuliert wurde, dass der einfache Beamte sind nicht im Einsatz als Grundrechtträger gegenüber dem Bürger bei einer vermeintlichen Verletzung seines Rechts am eigenen Bild fühlen darf, weil neuerdings auch im besonderen Gewaltverhältnis die Eigenständigkeit der Grundrechtsträgereigenschaft des Beamten herausgehoben wird, so wird von hieraus gleichzeitig aber auch postuliert, dass der Staat mehr in die Pflicht zu nehmen ist. Der Beamte hat nach den bundesgesetzlichen und entsprechenden landesspezifischen Beamtengesetzen im Rahmen seines Beamtenverhältnisses auch ein Recht auf Fürsorge und Schutz. Der Dienstherr hat im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten und seiner Familie, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen. Mit dieser Fürsorge- und Schutzpflicht wird das personenrechtliche Element des Dienst- und Treueverhältnisses zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten, das in seinem Kern durch Artikel 33 Abs. 4 GG gewährleistet ist, besonders deutlich. Der Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Artikel 33 Abs. 5 GG. Die Fürsorge- und Schutzpflicht lässt sich in ihren Teilpflichten nicht abschließend festlegen. In vielen Bereichen ist sie bei der Gestaltung einzelner Pflichten des Dienstherrn, etwa im Recht der Besoldung, der Versorgung, sowie der Reise- und Umzugskosten, berücksichtigt worden.

Andererseits ist sie bei dem generalklauselartigen Charakter der Fürsorgepflicht eine umfassende Festlegung aller Einzelpflichten des Dienstherrn und die Art und Weise ihrer Erfüllung nicht möglich. Die Fürsorgepflicht ist nicht auf die gesetzlich vorgeschriebene Fürsorgeleistung beschränkt. Sie hat also eine Auffang- und Klammerfunktion. Die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht stellt ein eigenes Rechtsinstitut dar. Hier wäre der Ansatzpunkt für den Beamten, sich mit seiner Beschwerde, er sie ungerechtfertigt während des Einsatzes in seinem Recht am eigenen Bild verletzt worden, an seinen Dienstherren zu wenden, der sich dann für den Fortgang, sprich für die Verfolgung und Aufklärung dieser vermeintlichen Straftat (vergl. § 33 KunstUrhG), zu kümmern hat.

Aus diesem Gedanken heraus könnte eine harmonische Auflösung des Konfliktes zwischen Beamten, Fotografen und Dienstherren im Rahmen eines anzuerkennenden besonderen Gewaltverhältnisses und einer Einschränkung der Grundrechte zu Lasten des Beamten während seines Dienstes und Einsatzes hergestellt werden.

Somit kann festgehalten werden, dass es nach hiesiger Auffassung, anders als in der wohl herrschenden Meinung in Literatur und Rechtsprechung, so ist, dass Beamte im Einsatz grundsätzlich durchaus gefilmt und fotografiert werden dürfen, ohne dass ein Eingriff in das Recht am eigenen Bild vorliegt, sofern durch die Präsenz des Fotografen und dessen Verhalten nicht der konkrete Einsatzzweck vereitelt wird.

Ein Gedanke zu „Fotografierverbot

  • 9. Juni 2018 um 11:27
    Permalink

    Ein „gefällt mir“ (👍🏽) kann ich ja nicht dalassen….aber ich habe diesen interessanten Artikel ‚geteilt‘ …. ja ich gehöre auch zu den Menschen, die gerne mit dem Handy fotografieren … (allerdings immer im Rahmen und die Privatsphäre anderer respektierend) …

Kommentare sind geschlossen.

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